苍南县标准农田建设审计调查结果
（二○○九年十一月十六日公告）

　　根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，2009年3月至5月我局对苍南县1998年至2007年建成的标准农田建设资金投入使用、项目建设管理和利用现状情况进行专项审计调查，现将审计调查结果公告如下：
　　一、基本情况
　　据苍南县国土资源局提供资料反映：1998年至2007年苍南县完成标准农田建设项目132个，通过验收建成标准农田241811亩，新增耕地面积27417.47亩，2008年上图入库标准农田233453亩。
　　苍南县财政局提供资料反映：苍南县财政2000年至2009年1月对全县1999年至2007年土地整理标准农田建设项目补助资金共计27742.13万元。
　　苍南县农综办提供资料反映：2000年至2008年农业综合开发中低产田改造和小流域治理建设项目9个（已完成7个），项目支出总额为5993.35万元（其中省级以上资金2526.04万元），其中：路渠工程5538.30万元，其他类别支出合计455.05万元。
　　审计调查结果表明：1998年至2007年，苍南县人民政府重视标准农田建设工作, 专门成立了县土地整理领导小组和土地整理中心负责标准农田建设，为顺利完成标准农田建设任务作了大量工作。一是领导重视，制度完善。苍南县人民政府认真贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》，针对土地开发整理和标准农田建设，2003年出台苍南县土地开发整理若干规定，2007年出台调整土地开发整理标准农田建设补助标准奖励办法以及招投标规定，2008年出台苍南县土地开发整理工作若干规定等，加强项目立项、项目实施、项目验收、指标使用、项目资金等环节管理。二是逐步增加建设资金投入。标准农田补助标准从每亩600元提高到每亩800元至1200元，并对乡镇和村集体组织实行奖励，保证了标准农田建设工程质量，提高了农民实施土地整理的积极性。三是加强土地集约化利用、促进效益农业发展。通过土地整理开发，增加了有限耕地面积、保证了耕地总量平衡、改善了农田基础设施，也促使土地经营集中化机械化、减轻农民耕作劳动强度、提高农业生产效率，并形成一些特色农业基地，带动了区域经济发展，增加农村富余劳力的就业机会，增加农民收入，取得一定经济效益和社会效益。
　　二、审计调查发现的主要问题
　　（一）标准农田建设管理制度落实不到位。
　　1.标准农田未全部纳入基本农田保护区。通过对苍南县乡镇标准农田分布图和乡镇土地利用总体规划图（基本农田划区定界）的比对分析，发现苍南县建成标准农田未全部纳入基本农田保护区统一管理，有的标准农田建造在村镇和城镇规划建设留用地上，有的标准农田建造在林业用地上。
　　2.标准农田建设立项审核不严格。通过察看上图入库资料发现，苍南县已建成标准农田地块中存在土地连片集中度不够，有的独立不接壤田畈面积不足100亩。现场实地察看个别地块存在片区坡度较大，无灌溉水源，不适于种植水稻粮食作物。如灵溪镇沪山土地整理项目局部标准农田现为旱地和林地，目测坡度大于25度；灵溪镇埭头村土地整理项目局部标准农田经高程数据测量坡度为34度。
　　3.标准农田后续管理环节缺失。据审计调查了解，苍南县国土部门只负责项目建设，后将档案移交农业部门，苍南县农业局仅对国土部门移交的标准农田登记造册，但对标准农田实有数的完整情况、标准农田被违法占用情况和标准农田利用现状等基本情况，苍南县农业局均无法提供资料，未能进行日常管理。
　　（二）标准农田建设项目管理问题。
　　1.标准农田建设项目未实行招投标。
　　（1）县农综办负责中低产田改造项目超计划擅自扩大规模、新增建设项目未招投标。龙港白沙二河中低产田改造项目超计划达116.24%；在施工中由于各种原因变更繁多，擅自扩大建设规模，造成部分工程边设计、边施工的事实；新增建设项目机耕路和涵洞应进行招投标而未按规定进行招投标。
　　（2）乡镇负责标准农田建设项目未严格执行招投标制度。灵溪镇标准农田工程在招投标时，以邀请议标方式进行，摸文确定中标单位，未对社会公开公示，中标后也未发中标通知书；马站镇和五凤乡标准农田建设工程未实行招投标，项目直接由村委会委托个人工程队承包施工，未公开公示。
　　2.存在多头申报项目。经核对苍南县农综项目施工图与县土地整理中心标准农田分布图时，发现县农综办负责的灵溪渡龙中低产田改造项目等9个项目与县土地整理中心负责的标准农田建设项目实施区位相同，存在项目重叠，多头申报项目现象，不利于项目资金管理和项目建设。
　　（三）标准农田建设资金管理问题。
　　1.土地整理项目资金未全额到位。审计抽查龙港镇、马站镇、灵溪镇等部分标准农田建设乡镇，发现建设资金未全额拨付到标准农田项目中，部分资金被乡镇财政统筹安排用于其他用途。
　　2.部分资金使用不当。马站镇2001年至2005年将部分土地整理项目资金用于弥补镇财务经费，灵溪镇农业综合开发领导小组办公室2001年至2003年在土地整理项目资金中发放办公人员补贴，龙港镇农业综合和土地整理工程指挥部2003年至2007年在标准农田建设资金中发放指挥部工作人员补贴，马站镇大门洋村2006年1月将上级补助村集体的以奖代补资金直接支付给已完工结算项目承包人。
　　3.工程款白条支付无决算书。村级财务管理不规范，标准农田建设项目工程款以大额现金支付和白条支付，未取得正式发票和无工程决算书。灵溪镇埭头村、龙港镇农业综合和土地整理工程指挥部、龙港镇新光村、张西村、马站镇棋盘村、大门洋村、五凤乡南山头村等共计532.84万元均以白条支付工程款。
　　（四）实地察看上图入库标准农田不符合要求。
　　现场实地重点抽查灵溪镇、龙港镇、马站镇和五凤乡等乡镇14个标准农田建设项目70465亩已上图入库标准农田，发现有标准农田2410.45亩不符合标准要求，因基础设施较差、农田地力条件差，现没有种植农作物，不应作为标准农田入库。
　　（五）土地违法占用现象严重，标准农田被蚕食。
　　根据苍南县国土资源局提供土地执法统计台账反映，苍南县2006至2008年发生耕地违法案件2276件，违法占用耕地面积1213.66亩，平均每宗0.53亩，违法案件量大而个案面积小。一是通过卫星遥感图片对苍南县龙港镇已上图入库的35701亩标准农田进行分析，发现未经审批被占用464处，面积318亩，部分地块为抛荒未耕种。二是经实地抽查发现，龙港镇、望里镇、舥艚镇等乡镇的“桑美”台风灾后重建异地安置项目未经批准占用标准农田403.59亩。三是土地违法案件执行力度不够，土地执法处罚标准不统一，基本农田非法占用处罚执行不到位，土地巡查执法制度不完善。
　　（六）标准农田建成质量不高，未能发挥耕地效用。
　　1.建成的标准农田质量标准较低。审计现场抽查部分已建成标准农田项目，发现有的标准农田存在地块坡度较大，土地连片集中度不高，农田格式化地块面积偏小，修建三面光渠道质量较低，有的未建机耕路，农田机械化设施配套不全等现象。有的标准农田建设中存在破坏原有耕作层，成为指标任务工程和形象工程，使农民利益受到损失。如灵溪镇沪山土地整理项目柳庄村村民反映因建设标准农田时，为达到“小丘变大丘”等效果，将本可种植水稻的小块水田推平破坏了耕种层，出现较多石块难于耕种水稻，现种植马蹄笋、毛竹等林地作物或抛荒；灵溪镇埭头村土地整理项目部分地块未做三面光灌溉渠道，现已抛荒；苍南县五凤乡南山头等3村土地整理项目也无水渠修建痕迹，现种植茶叶等园地作物或抛荒。
　　2.建成的标准农田经农业产业调整，不能发挥耕地效用。现场察看有的建成标准农田已用于种植林果（如四季柚、瓯柑，苗木等）和渔业养殖（如跳鱼、文蛤等），破坏耕作层。如龙港海城二期土地整理项目有1429亩标准农田已变为海产品养殖场，主要养殖跳鱼、蝤蠓、文蛤等海产品，农田土质被盐化，已不适合种植农作物；舥艚镇下乾头等10村土地整理项目有130亩标准农田由苍南县宏兴瓯柑果蔬专业合作社承包种植瓯柑；马站镇小姑等21村标准农田整理项目有133亩标准农田现种植四季柚和柑橘树等经济果树；龙港镇新光等11村标准农田建设项目局部田畈种植瓯柑。
　　三、审计建议
　　（一）严格按照有关文件规定要求，将标准农田纳入到基本农田保护区范围内，设立永久性的基本农田保护标志，重视标准农田的保护工作，切实保护有限的标准农田耕地资源。
　　（二）切实加强土地整理资金管理，建立健全资金使用管理制度，科学测算项目资金补助标准，严格执行项目预决算制度，实行专项资金使用绩效追踪制，切实做到专款专用、专账核算，发挥资金使用效益。
　　（三）规范运作，加强标准农田建设项目管理，完善项目报批立项程序，要按照规定严格执行项目招投标制、合同制和监理制，保证项目数量质量双达标；对建成的标准农田，要高度重视后期管护工作，建立承包责任制，防止出现抛荒闲置耕地，确保标准农田长期发挥效益，维护粮食安全。
　　（四）提高土地违法成本，进一步加大对非法侵占耕地和基本农田行为的打击力度。要建立行政执法协调机制，坚持一查到底，使土地违法者早日受到法律制裁，让违法者付出高昂的违法成本。同时要加强舆论监督，及时通报并曝光一些土地违法大案要案，使土地违法者和即将进行土地违法的企业和个人受到震慑，遏制土地违法行为的蔓延。
　　四、审计整改情况
　　审计调查后，苍南县重视审计调查发现的问题，采取措施予以整改落实。苍南县国土资源局向县政府提出了《关于要求印发苍南县土地开发整理复垦项目管理办法的请示》，明确土地开发整理复垦项目在立项、规划设计、施工监管、竣工验收和后续管理等环节具体要求，完善资金管理和奖励机制；进一步规范和促进苍南县土地开发、整理复垦工作，提高土地开发整理复垦工作的积极性，确保新增耕地的质量。