浙江努力构建国家建设项目审计监督新体系

　　近几年来，浙江省固定资产投资规模保持着稳定的增长和较高的水平，如何有效解决投资领域存在的问题，进一步优化政府性资金的支出结构，提高有限资金的使用效果，是各级党委、政府和人民群众普遍关心的问题。2003年以来，浙江省各级审计机关努力按照省委、省政府提出的实施“八八战略”、建设平安浙江、构建和谐社会的总目标，积极探索以绩效审计为核心内容的现代审计工作思路，组织政府审计、内部审计和社会审计力量，认真开展对政府投资项目的审计监督，通过加大工程价款审核力度，在规范投资管理、查处腐败案件、挽回经济损失方面取得明显的效果，为政府节约了大量的建设资金，有力地推动了浙江省固定资产投资审计工作的开展。取得明显成效。据统计,近三年来，全省审计机关共完成投资审计项目6912个，共核减工程造价45.85亿元。向各级纪检监察、司法、公安、税务机关等移送案件数十多起，发现并查处了包括浙江省人民大会堂迁建工程负责人杨秀珠等一批违法违纪案件。2005年5月25日《中国审计报》头版头条对浙江省的投资审计工作进行了专题报道，在省内外引起了较大反响。全省开展投资审计的经验多次在全国有关工作会议上做了介绍。

        以贯彻省政府146号令为契机，落实国家建设项目必审制
 
　　2002年7月，浙江省政府颁布了《浙江省国家建设项目审计办法》146号令，进一步明确了审计机关对国家建设项目进行审计监督的职责。由政府专门制定规章，对政府投资的建设项目严格进行审计监督，从全国来看也是较早的。该办法在以下三个方面进行突破：一是明确规定了“国家建设项目未经竣工决算审计的，不得办理竣工验收手续”，强调了国家建设项目竣工决算必审制；二是有效解决了审计任务重与人员力量不足的矛盾，允许审计机关组织社会中介机构、利用其从业人员中的专业特长和技术优势参与国家建设项目的审计；三是突破了单纯以投资主体和资金来源确定审计对象的模式，将接受、使用社会捐赠的公益性建设项目也纳入了投资审计的范围，同时明确省重点项目不论属于那级政府投资，审计管辖权归省审计厅，统一审计监督标准。
　　按照投资项目必审制的要求，全省各地都相继出台了相应的实施意见和办法，在组织中介机构参与政府投资项目审计，构建政府投资项目审计监督新体系上取得了重大突破，以多种方式实现和完善政府投资项目必审制的目标。
　　组织审计工作在全省普遍实行，提高了对国家建设项目审计监督的覆盖面。目前全省大部分县、市采取这种审计管理模式，也解决了审计机关专业审计人员不足的问题。其基本做法是公开透明地选择中介机构，采取年度资质招投标或审计项目招投标等形式，把具有良好企业信誉、具备较强业务能力、管理规范的中介机构吸收进来参与审计工作。为规范组织审计行为，保证审计质量，各地通过制定统一的审计工作方案、进行严格的业务培训和业务检查来加强管理。省审计厅还制定了《浙江省审计厅国家建设项目组织审计评标办法》、《浙江省审计厅组织社会中介机构参与国家建设项目审计质量考核办法》、《浙江省审计厅组织社会中介机构参与国家建设项目审计质量控制办法》等制度，在规范审计行为、防范审计风险、提高审计效率方面起到重要作用，有力地推动了组织审计各项工作的顺利开展。
　　成立专业审计机构开展审计监督。通过专门成立的或审计机关内部设立的投资审计中心(局)、选配专业技术人员来实施对国家建设项目竣工决算的必审制。经过审计人员参与监督管理，可以有效地控制投资规模、建设标准、规范管理，节约了财政资金的投入。这也是部分地区通过实践探索出的一种有效的管理模式。
　　努力构建政府审计、内部审计和社会审计相衔接的审计监督新体系。为进一步贯彻落实省政府146号令，提高审计覆盖面，切实加强对国家建设项目的审计监督，减少监督空白和尽可能避免重复监督，2006年1月，浙江省审计厅召集国家建设项目较为集中的八个行业主管部门，对交通、卫生、城建、水利、教育、能源、人防、机关事务管理局等八方面国家建设项目，特别是省重点建设项目的审计管理进行了沟通衔接，采取分类计划管理的方法。除审计机关已确定和安排进行审计的项目外，主要由各行业主管部门的内部审计机构组织安排竣工决算审计，并把审计结果报审计部门备案，同时，审计机关保留对审计结果的抽样检查；其余的项目则根据情况由项目实施单位委托社会审计组织进行监督。此项工作的开展对落实国家建设项目必审制，整合审计资源，充分发挥国家审计、内部审计和社会审计的整体作用有着重要的意义。

深入开展政府投资项目绩效审计，初步建立有别于传统审计的绩效审计模式

　　由于绩效在投资领域表现得最直接、最充分，绩效审计已成为促进投资审计发展的一个重要的突破口。浙江省投资绩效审计立足于为政府和有关部门投资决策服务，为国家宏观调控服务，为扩大审计影响、发挥审计威慑力服务，紧紧围绕建设项目的投资决策、项目管理、资金使用和投资效果四个方面开展。坚持在传统的合法、真实性审计的基础上，以效益和结果为导向，以“减少损失浪费、提高管理水平、服务宏观调控”为目的，揭露项目决策、建设管理、资金使用、投产运营过程中存在的质量低下、管理混乱、损失浪费问题，评价项目经济效益、社会效益和环境效益，从宏观上提出建设性意见，促进有关主管部门和项目建设单位加强管理、堵塞漏洞，完善制度，提高管理水平及投资效果。为此，从2003开始，全省连续三年组织开展了全省财政投资项目绩效同步审计，有针对性的选择建设行业管理、污水处理项目、公路建设专项资金等多项同步审计项目，取得了较好的效果。三年的同步审计，全省各级审计机关共审计项目290个，核减工程造价6.24亿元。每年的绩效审计综合报告都引起了各级领导的高度重视。

       积极开展投资项目全过程跟踪审计，将审计监督关口前移

　　随着投资审计影响力的不断扩大和各级政府领导对投资审计的要求的提高，浙江各地陆续开展了投资项目全过程跟踪审计，将事后监督与事前、事中监督相结合。杭州、宁波、绍兴、金华、丽水等地加强对建设项目实施全过程的监控，有针对性地选择项目提前介入，突出对重点环节、重点内容的监督，做到事前预防、事中控制和事后审计相结合，增强了投资审计工作的时效性。如杭州对该市背街小巷改善项目等一批民心工程和实事工程进行跟踪审计，较好地发挥了审计预警功能，市委领导予以了充分肯定；宁波通过对宁波市高教园区实施跟踪审计，核减项目投资7435万元。通过对项目的跟踪审计，可以及时发现和解决存在的问题，加强过程的管理，避免了要等到项目完工以后才能发现问题而无法解决的既成事实的尴尬局面。
　　针对高速公路建设周期长、资金投入量大等特点，浙江省审计厅与省交通厅研究加强对高速公路建设项目全过程跟踪管理监督的办法，联合下发了《关于积极推行我省高速公路建设项目全过程跟踪审计的指导意见》、《组织社会中介机构参与高速公路建设项目全过程跟踪审计质量管理办法》等文件，将高速公路全部纳入了审计视野。2006年，省审计厅还将杭州湾跨海大桥建设项目及浙江美术馆等实施代建制试点且财政资金投入较大的4个政府投资项目纳入跟踪审计范围。

             加强制度建设，高度重视审计成果的提升运用

　　为加强投资审计管理，逐步规范全省投资审计工作，按照全省审计工作五年规划提出的“坚持量的扩张与质的提高并重，逐步建立以基础性、公益性投资项目审计为核心的，具有浙江特色的公共工程审计方式”要求，省审计厅先后出台了《关于浙江省国家建设项目审计办法的实施意见》、《浙江省审计厅关于加强投资审计工作的指导意见》、《浙江省审计厅关于印发组织中介机构参与政府投资项目审计的三个工作方案的通知》等管理制度，以加强对全省投资审计工作的指导，逐步扩大投资绩效审计比重，进一步提高投资审计质量，扩大投资审计成果，全面提升全省投资审计工作水平。
　　同时，高度重视对审计成果的运用。审计不但要善于发现和揭露问题，更要促进被审计单位及行业主管部门落实整改、完善制度，建立健全内部管理，推进投资领域深化改革。主要采取以下措施：一是加大投资审计报告、审计信息的报送力度。2005年以来，投资审计报告均向同级人大、政府领导和纪委、监察、财政及投资主管等部门报送，实行半公开制度，便于多个部门协力加强管理，预防和制止同类问题的发生。对发现存在的严重的、普遍性的问题，利用审计信息及时上报，跟踪落实各级领导批示精神，扩大审计成果。二是加大违规、违法问题移交、移送力度。近几年来在高速公路、高校迁建、环保等建设项目上集中移送了一批违规问题，促进招投标、基建财务管理、造价控制、合同执行等方面制度的落实，督促被审计单位进行整改。三是逐步推开审计结果公告制。制定公告计划，将投资项目预算执行审计、竣工决算审计、专项审计调查等有代表性项目审计结果及有关单位整改情况，通过新闻媒体、政府网站等形式向社会公告，加强舆论监督力度。
　　浙江各级审计机关在开展政府投资项目审计过程中，无论采取何种审计方式，始终牢牢抓住政府投资项目经济性、效果性和效率性，不断探索政府投资项目的有效审计监督方式，坚持监督与服务相结合，从而在服务全省经济建设发展大局中切实履行好自身职责。