文成县造地改田资金审计调查结果

　　
　　根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，2007年9月我局对文成县2005年至2006年造地改田资金进行了专项审计调查。现将审计调查结果公告如下：
　　一、基本情况
　　据文成县国土资源局提供资料反映，2005年至2006年文成县共立项41个土地整理开发项目，其中：开荒造地项目12个，计划新增耕地面积3159.60亩；标准农田建设项目18个，计划建成标准农田面积18231.50亩，计划新增耕地面积3873.10亩；建设用地复耕项目11个，计划新增耕地面积808.70亩。文成县实际已完成土地整理开发项目17个，并经省国土资源厅验收认定，建成标准农田12717.20亩，土地整理新增耕地2426.70亩（其中:水田270.80亩，旱地2155.90亩），获取标准农田整理折抵指标1745.70亩；宅基地整理新增耕地240.50亩（其中：水田134.10亩，旱地106.40亩），获取复垦指标200.51亩。
　　审计调查结果表明：2005年至2006年，文成县人民政府十分重视土地整理开发工作，积极开展农村土地整理，加快标准农田建设，努力实现耕地占补平衡。一是领导重视，制度完善。文成县认真贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》和《浙江省人民政府办公厅关于进一步鼓励土地整理和垦造耕地的意见》（浙政办发〔2005〕98号）等文件精神，健全完善土地整理开发工作制度，2005年12月制定并出台《文成县土地整理开发实施办法（试行）》等具体措施，规范了土地整理开发行为。二是多方筹措资金、增加县乡村三级收入。土地整理开发项目完成认定后，可以申请上级部门资金补助，而且获取的土地整理折抵指标既能确保本县建设用地需求又能向其他县市有偿调剂使用，增加了地方财政收入，如2005年至2007年6月文成县财政局折抵指标费收入达73618363.11元，也保证了土地整理开发工作的有序顺利开展。三是加强土地集约化利用、促进效益农业发展。通过土地整理开发，增加了有限耕地面积、保证了耕地总量平衡、改善了农田基础设施，也促使土地经营集中化机械化、减轻农民耕作劳动强度、提高农业生产效率，并形成一些特色农业基地，带动了区域经济发展，增加农村富余劳力的就业机会，增加农民收入，取得一定经济效益和社会效益。但在审计调查过程中也发现以下问题，有待今后改正和加强管理。
　　二、审计调查发现的主要问题
　　（一）造地改田资金专户县级资金筹集不足。根据有关文件规定本级财政造地改田资金来源应包括使用计划指标、复垦指标、折抵指标向用地单位收取的耕地开垦费、指标费收入和指标对外调剂收取的有偿调剂收入；新增建设用地土地有偿使用费本级计提部分；用于农业土地开发资金本级计提部分和国土部门征收的土地闲置费、土地复垦费等。经审计调查发现，文成县2005年至2006年县级财政可筹集造地改田资金收入11659750.01元，其中：耕地开垦费收入781495元、新增建设有偿使用费收入1574947.80元、农业土地开发资金收入1000236.60元和折抵指标费收入8303070.61元。而实际转入造地资金专户的县级资金仅耕地开垦费1310000元，占县级财政可筹集资金11.24%。
　　（二）造地改田资金未足额计提征收和部分资金未实行收支两条线管理。1．文成县2005年至2006年建设用地合同出让面积623927平方米，经计算应计提农业土地开发资金1871781元，实际上县财政仅对已结算地块计提农业土地开发资金1000236.60元，少计提农业土地开发资金871544.40元。2．至审计调查时，文成县国土资源局应收未收2005年至2006年已供地地块折抵指标费2594142.50元（其中：未收缴957522.50元、未结算1636620元）。3．文成县耕地开垦有限公司收取土地折抵指标费2005年初结转9471445元，2005年至2006年折抵指标费收入8466112元，支出13537450.47元（其中上缴财政专户6960000元），2006年底尚结余4400106.53元挂公司账户。另外，2006年6月，文成县耕地开垦有限公司收到瑞安市国土资源局委托造地补助费8610000元直接作公司业务收入。上述资金未实行收支两条线管理。
　　（三）造地改田资金使用不当。一是存在多提业务管理费，如按折抵指标费收入20%计提国土部门业务管理费，和将市级委托造地补助资金的46.15%提取财政部门和国土部门利润。二是文成县2005年将折抵指标费收入7000000元上缴县级国库用于平衡当年财政预算。三是超范围使用，如文成县财政局在土地折抵指标费中列支县国土局购车经费支出530000元，文成县耕地开垦有限公司在土地折抵指标费中列支办公补助支出450000元，文成县石垟林场在宅基地整理资金中列支单位人员工资170002.80元。
　　（四）造地改田项目资金未及时拨付到位。1．省级资金未拨付到位。至审计调查时，文成县收到省财政2003至2004年宅基地复耕以奖代补资金1750000元，已转拨补助6个宅基地整理项目1668000元，未拨 82000元，延伸抽查其中2个乡镇收到资金943500元，实际拨付项目资金仅73980元，未拨付项目资金869520元（其中：百丈漈镇276020元、珊溪镇593500元）；收到省补助2005年度水毁农田复耕资金2522400元，已安排给32个乡镇部门，延伸抽查其中6个乡镇收到资金831000元，已拨765500元，未拨65500元；收到省级2005年度开荒造地项目补助资金1192500元尚滞留在县财政局未安排拨付。2．宅基地整理项目资金结余过大。审计抽查宅基地整理项目4个，乡镇收到项目资金2053200元，已拨付项目1350731.20元，乡镇结余702468.80元，有的乡镇项目资金结余超过补助资金50%。经查，文成县宅基地整理资金补助标准为旱地10000-12000元/亩，水田12000-14000元/亩，省财政另外以奖代补6000元/亩。但实际补助到位资金不多，如里阳乡委托承包给工程队资金标准为旱地3850元/亩、水田4250元/亩（不含政策处理费），石垟林场委托承包工程款平均4042.86元/亩，西坑镇由村委会负责10000元/亩（包括政策处理费）。3．其他项目资金未拨付。文成县耕地开垦有限公司未付以前年度标准农田奖金95500元；南田镇未拨以前年度县财政补助标准农田整理资金400000元。
　　（五）土地整理开发项目建成标准及耕地利用率较低。1．文成县2005年至2006年新建标准农田大部分为山地梯田型标准农田，标准要求较低。审计现场抽查部分已建成项目，发现有的标准农田存在地块坡度较大，农田格式化地块未在0.5亩以上，修建三面光渠道质量较低，田间干道边未种绿化带，有的未建机耕路，农田机械化设施配套不全等现象。2．部分新造耕地项目质量不高，田间不平整、石块较多，不能发挥耕地效用。审计抽查发现有的新增水田项目，只能种植旱地作物，如石垟林场所整理新增水田水渠已经破损，实际上已无法使用，只能种植旱地作物；有的新增旱地项目实际当作园地使用，种植园地植物如茶叶、杨梅树、苗木和药材等，且因一些物种成长周期较长和种植管理形式粗放，造成新造耕地地块绿地覆盖率较低，山体出现局部黄土裸露现象，易引起水土流失。3．林地垦造成耕地，存在部分片块坡度较大。经调查，2005至2006年文成县标准农田建设项目完成14个，新增耕地面积3589.70亩，其中有10个项目共减少林地2587亩，占新增耕地面积的72.07%。从现场实地目测情况看，有的土地开发整理项目新增耕地片块坡度超过25度。
　　（六）土地整理开发项目管理问题。1．土地整理开发项目未实行招投标。文成县2005年至2006年土地整理开发项目未严格执行招投标程序，审计抽查16个土地整理开发项目，其中土地整理项目面积在300亩以上，开发造地项目面积在150亩以上，宅基地复耕项目在50亩以上的共计12个，发现有的乡镇与村委会直接协议包干，由村民自行实施或采用明标抽签形式确定施工单位（个人包工头）承包实施，工程存在转包现象，如里阳乡土地整理项目被转包给其他未中标人员实施。2．项目立项程序不合规。经查阅项目立项验收档案发现，文成县南田镇垟下村等4个标准农田建设项目施工期为2004年3月至10月，项目验收于2004年12月，但项目直到2005年5月至7月才被温州市国土资源局批复立项。3．部分项目未承包。经抽查，文成县桂山乡凤狮等6个土地整理开发新增耕地项目存在部分耕地未及时承包到户，实际完成新增耕地2073.45亩，已承包1521.10亩，未承包到户552.35亩。
　　三、审计建议
　　（一）今后应严格按照《浙江省人民政府办公厅关于造地改田资金筹集和使用管理办法的通知》（浙政办发〔2000〕221号）和其他有关文件规定要求明确造地改田资金筹集范围，加强造地改田资金管理，财政部门和国土部门应及时核对土地业务出让情况，足额征收计提造地改田资金，并实行“收支两条线”管理。
　　（二）有关部门应切实加强造地改田资金使用管理，建立健全资金使用管理制度，科学的测算项目资金补助标准，严格执行项目预决算制度，实行专项资金使用绩效追踪制，切实做到专款专用、专账核算，发挥资金使用效益。
　　（三）规范运作，加强造地改田建设项目管理，完善项目报批立项程序，要按照规定严格执行项目招投标制、合同制和监理制，保证项目数量质量双达标；对建设已完成耕地，要高度重视后期管护工作，建立承包责任制，防止出现抛荒闲置耕地，确保耕地长期发挥效益。
　　（四）“占补平衡，占一补一”并不科学，不能机械的用数量平衡来衡量耕地的占补平衡，因为耕地的土壤耕作层肥力培养需要多年积累，目前建设用地占补平衡存在“占优补劣”现象，如果耕地质量不能保持动态平衡，仍然会造成耕地实际生产利用效率的不平衡。建议土地管理部门在土地整理开发方面应制定科学的考核措施，宁缺毋滥，保证和保持当地耕地生产能力平衡。
　　四、审计整改情况
　　审计调查后，文成县非常重视审计调查发现的问题，积极采取措施予以整改落实。2008年，文成县对造地改田建设项目加强管理，出台了《文成县垦造耕地项目质量标准》，进一步提高垦造耕地项目质量标准，同时，对垦造耕地项目补助资金作出调整，统一和提高了工程补助资金和奖励资金。此外，加强新造土地农作物种植后续管理工作，确保项目发挥长期效益，避免出现“人造荒山”和投资浪费现象，增加了项目土壤改良和后期管理补助经费，如经费补助三年合计1500元/亩，分三年逐年递增核拨，第一年补助为300元/亩，第二年为500元/亩，第三年为700元/亩。